7月3日國家能源局發布征求《關于解決“煤改氣”“煤改電”等清潔供暖推進過程中有關問題的通知》意見的函。

在這份落款時間為6月26日的文件中，明確提出城鎮地區重點發展清潔燃煤集中供暖，農村地區推進生物質供暖，而在具備條件的地區則繼續推進“煤改電”、“煤改氣”，原則是以供定改。此外還針對清潔供暖長效支持機制、招投標機制的完善等方面給出了安排，并要求收到文件的各有關單位在7月3日之前提交書面反饋。

“國家能源局出臺的文件目的是糾偏，并不意味著煤改的政策發生了180度的大轉變，但可以說是糾正了過去的‘一陣風’的方式，煤炭的清潔燃燒和清潔能源替代必須兩條腿走路。”中國建筑金屬結構協會輻射供暖供冷委員會電供暖專家組組長王安生對經濟觀察報記者如是說，他參與北京地區“煤改電”的工作已逾十年。

盡管只是征求意見稿，一經發出旋即被外界解讀為是對煤改工作的叫停，尤其是對曾經一度導致部分地區階段性供氣緊張的“煤改氣”的呼聲尤甚，但從業者的態度相形之下更為理智。

7月11日，一位主導其所在單位意見反饋工作的人士在接受采訪時表示：“這是一個意見征求稿，征求意見的范圍僅限于文中提到的幾個方面，并且預留的時間并不充分，所以我們只能基于自身職能情況做出細微的完善（甚至是從邏輯或者措辭的方面），接下來到底該如何進行還得看能源局最終的文件。”

不過她認為這也是清潔供暖終于開始回歸本應推行的路徑的信號，但是現在需要找到具體實施的“抓手”并且盡快按時推進。“糾偏是正確的，關鍵是接下來如何定下方向盡快實施并落實到具體的責任單位。”

“煤改氣”承壓

“煤改氣”是指燒煤轉變為燒天然氣，以達到降低污染的目標，但是從推行之初就存在爭議。

一位業內人士告訴經濟觀察報：“氣電是高品質的能源，可以階梯利用、熱電聯供，燃氣直接供暖是很大的浪費。另外從基礎設施角度來看，電網的建設基本滲透到末端，而管網的鋪陳則不及前者。”

2013年，國務院印發《大氣污染防治行動計劃》，環保部在2017年3月制定了《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，“2+26”城市被納入實施范圍，全面加強城中村、城鄉接合部和農村地區散煤治理。煤改氣”、“煤改電”繼續加碼。

由于氣源緊張、配套資金落實不到位、基礎設施不完善等原因，這些年大舉推進“煤改氣”的效果并不盡如人意。

國內某燃氣企業即對經濟觀察報表示，首先要直面的就是來自氣源供應的壓力。“由于煤改氣需求增長較快，上游合同氣量不能完全滿足煤改氣業務發展使用，因此需要高價氣作補充，企業的供氣成本大大提高。”

而上游的供氣企業同樣叫苦不迭，為彌補國內缺口，進口天然氣數量增加疊加進銷價格倒掛，相關企業在這一環節長期處于虧損的態勢。

以中石油為例，其相關負責人在近日的媒體開放日表示，自2011年以來，單就進口氣環節虧損就已超過2300億元。無獨有偶，經濟觀察報記者在此前采訪過程中了解到，中石化進口LNG銷售也處于虧損狀態。

在2017年底，“氣荒”席卷華北、華中多地時，作為有力補充的LNG現貨曾一解管道氣不足的燃眉之急，也由此在短時間內經歷了“過山車”式的行情，價格一度飆升至年內最高值10064元/噸。后因為管道氣的恢復遭遇價格回落，單日跌幅曾超3000元/噸。

而除去供氣成本高企，上述企業也直言，管網投資占用資金較大，且部分地區的補貼資金到位滯后，資金壓力也是“煤改氣”推進過程中帶來的考驗。此外，農村管理半徑大，人口分散，人員安全意識和用氣知識缺乏，因此需要付出更多的人員、設施以保證運營的安全。

作為中間環節的管道燃氣服務商除了需要同上游氣源單位溝通，還要通過合同外氣量、交易中心競拍、LNG采購等多種方式進行協調，對于已經完成改造的用戶，也需承擔供氣保障的責任。

隨著采暖季漸近，2019-2020年的“煤改氣”進程仍在繼續。

根據上述企業提供的數據，今年預計仍將新拓展煤改氣用戶約40萬戶，除環境治理壓力大的河北、山東、河南等省份以外，在沿海的一些省份也在陸續推進。

盡管目前該企業已經與上游氣源單位簽訂了2019-2020年天然氣供應合同，但合同氣量與實際需求量預計仍然會存在一定的氣量缺口。

今年天然氣需求將繼續保持快速增長。中國石油副總裁、天然氣板塊負責人凌霄表示：“盡管俄羅斯天然氣今年年底將進入我國，但其年增量僅占需求增量的五分之一左右，供需緊張的局面還將持續一段時間。”

與需求相對應的是天然氣進口對外依存度的攀升，去年我國天然氣進口量首超日本，成為全球第一大天然氣進口國，對外依存度升至45.3%，這一數字今年仍將上浮。

“煤改電”突圍

相形之下，“煤改電”所造成的影響顯然要小得多。

由于初投資成本高，且運行成本更大程度上仰賴當地是否具有較為優惠的峰谷電價政策，“煤改電”在2017年的推廣力度遠不及外網的改造以及燃氣壁掛爐造價更為低廉的“煤改氣”。

王安生告訴記者，不少從業者在推行之初就已意識到“煤改氣”將會出現的問題，只不過未料到會暴露得如此之快。

據他回憶：“2015年，發改委曾連續5次發文強調在集中供暖的燃煤鍋爐改造前一定要確定氣源，時至2017年隨著各地煤改氣項目大規模上馬，行業內已無此類聲音。而未充分考慮氣源的后果是大范圍的燃氣鍋爐無氣可用，由于補貼不到位或不連續，致使農村地區的用戶即便有天然氣也無力承受。”

北京的“煤改電”一直走在全國前列，從2003年起二環內居民小型燃煤鍋爐逐漸改成蓄熱式電暖器，后來五環以內的集中供暖燃煤鍋爐也漸改為燃氣鍋爐，而北京周邊農村地區的“煤改電”主要是從2013年開始的，即“減煤換煤清潔空氣行動計劃”，技術路線仍以蓄熱式電暖器為主。

到2018年北京的“煤改電”工作基本完成，空氣源熱泵則是主要的技術路線，以海淀區為例，由于補貼資金到位，電價政策便宜，改造后的成本甚至低于燃煤鍋爐。

不過，北京地區的成功并不一定具備完全的推廣效應，張家口壩上地區曾進行過空氣源熱泵以及地源熱泵項目的實驗，但因當地溫度過低并未通過測試。

在沒有厘清電力供應情況下大面積推開“煤改電”也會面臨相應的問題。經濟觀察報記者在采訪中了解到，由于張家口地區的配網較為薄弱，沒有雙電源，該地區在推廣“煤改電”的過程中，國網鼓勵企業選用蓄熱式的電采暖設備，以備“停電不停暖”。農村地區的散戶即便使用蓄熱式的電采暖設備，冬季也會出現“散熱片燙手，但室內溫度僅有8——10攝氏度”的情況，散煤復燒在情理之中。

一位國網張家口供電公司的工作人員告訴記者：“（治理）最大的難度在于電網的投資、通道以及農村散戶的問題。需要政府部門規劃，電網企業投資，因為在農村地區集中推廣煤改電會對電網負荷提出新要求，而追加電網建設投資總額將是目前的數倍。”

由于風光發電的資源較好而送出情況不佳，張家口具有發展風電供暖的潛質。但隨著張北500千伏柔性直流輸電示范工程的完工以及特高壓的建成，棄風棄光電量將全部上網輸送至北京、唐山以及天津等地，屆時四方協作機制則會缺乏支撐。

上述機制是指張家口市在2017年建立的“政府+電網+發電企業+用戶側”的合作機制，地方政府與國網共建可再生能源電力交易平臺，每月發布次月月需求電量和掛牌電價，企業自愿競標，綠電通過電網交易平臺進入供電大網，再由電網公司根據風電供暖用戶需求統一分配電量。

對于清潔供暖未來如何推進，多位接受采訪的人士表示擔憂：“清潔供暖是非常龐大的系統工程，涉及資源稟賦、電價政策等諸多方面，需要建立科學的評價體系，但目前這方面的工作較為滯后。”

王安生認為：“是否清潔不應按燃料種類來劃分，而應因地制宜地強化環保指標，倒逼技術進步，如通過技術改造與升級使已經停用的鍋爐達到超低排放標準即為可行的路徑之一。”